La Comissió de Venècia creu que la llei d'amnistia, en el seu informe preliminar, és completament viable i no afectaria la separació de poders. El text, no obstant això, apunta que «els criteris no han de dissenyar-se per a cobrir a individus concrets», al mateix temps que ha qüestionat el procediment d'urgència de la norma «donades les conseqüències de llarg abast i la naturalesa sovint controvertida d'aquestes lleis».

D'aquesta manera, el text preliminar se sotmetrà a debat els pròxims 15 i 16 de març, on es preveu que hi haurà discussió i possibles canvis via esmenes. De tal forma, el document definitiu s'haurà d'aprovar en el plenari europeu.

La Comissió de Venècia assenyala que les amnisties «han d'ajustar-se a la Constitució» i que el control de constitucionalitat «es realitzarà a través dels òrgans i procediments previstos el dret internacional, en particular el dret dels drets humans». Assenyala, a més, que la qüestió de constitucionalitat ha de resoldre-la el Tribunal Constitucional i que la Comissió no és la competent en aquest sentit. A més, no entra a avaluar la seva compatibilitat amb el dret de la Unió Europea.

En aquest punt, la Comissió de Venècia exposa que les amnisties «solen estar motivades per raons de reconciliació social i política», que són «objectius legítims» però als quals ha de seguir un procediment que «ha d'inspirar-se en la inclusió, la participació, un calendari adequat i debats públics». Per tant, entén que la tramitació de la llei d'amnistia no és apropiada realitzar-la per la via d'urgència «donades les conseqüències de llarg abast i la naturalesa sovint controvertida d'aquestes lleis».

Així, assenyala que «atès que les amnisties són mesures impersonals que s'apliquen a totes les persones o a determinades classes de persones, els criteris no han de dissenyar-se per a cobrir a individus concrets». «Les amnisties han de perseguir un objectiu legítim en interès de la comunitat», recalca, al mateix temps que afirma que «la unitat nacional i la reconciliació social i política són objectius legítims de les amnisties». «En opinió de la Comissió, la proporcionalitat exigeix que, en cada cas concret, l'amnistia proposada sigui un mitjà adequat per a aconseguir en última instància la unitat i la reconciliació», destaca.

Finalment, la Comissió de Venècia observa que el projecte de llei d'amnistia s'ha presentat amb «una consulta limitada del públic, de les parts interessades i d'altres institucions de l'Estat», suscitant «una profunda i virulenta divisió en la classe política, en les institucions, en les autoritats espanyoles i en la societat».

Per això, la Comissió anima a prendre «el temps necessari per a entaular un diàleg significatiu en un esperit de cooperació lleial entre les institucions de l'Estat» i l'oposició «amb la finalitat d'aconseguir la reconciliació social i política».

No obstant això, la Comissió de Venècia fa tres recomanacions quant a l'àmbit material i temporal d'aplicació del projecte de llei d'amnistia. D'una banda, recomana definir «de forma més precisa l'àmbit material i temporal» d'aplicació de la norma, «per a fer més previsibles els efectes de la llei». En segon lloc, demana que s'estableixi un «nexe casual més estret» entre les consultes sobiranistes del 9 de novembre i l'1 d'octubre de 2017, «la seva preparació o les seves conseqüències» i els actes de «malversació i corrupció». En un tercer punt, l'organisme recomana eliminar els criteris de la sentència ferma per a l'exclusió dels delictes de terrorisme.